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quinta-feira, 26 de julho de 2012

Opinião estrangeira: O paradoxo da estratégia naval da China


Por Rodger Baker and Zhixing Zhang
     Ao longo da última década, o mar Meridional da China se tornou uma das regiões mais voláteis do leste da Ásia. China, Vietnã, as Filipinas, Malásia, Brunei e Taiwan reivindicam soberania sobre uma parte ou mesmo toda a região, e essas pretensões sobrepostas levaram a confrontos diplomáticos e até militares nos últimos anos.
     O valor estratégico do mar é óbvio, nele se localizam numerosos arquipélagos, riquezas minerais e energéticas, além de um terço da navegação mundial passar por lá. No entanto, para a China, o Mar Meridional representa mais do que questões práticas, e vai no centro do dilema da política externa de Pequim: como afirmar pretensões marítimas históricas e ao mesmo tempo manter a política externa avessa a confrontos conforme estabelecido pelo antigo líder chinês Deng Xiaping em 1980.
     Os chineses mostraram interesse no controle do mar nos momentos finais da guerra civil. Uma vez que a maioria das nações reivindicantes estavam ocupadas com seus próprios movimentos de independência, o país pouco precisou fazer para sustentar suas pretensões. Porém, esses mesmos países fortaleceram suas forças navais, buscaram novas relações e tomaram uma postura mais ativa de explorar e patrulhar as águas. Soma-se a isso a hostilidade dos chineses a qualquer concessão real ou imaginária de territórios. Nesse cenário a atitude comedida proposta por Deng não é mais uma opção.
A evolução da lógica marítima chinesa
     A China é um vasto poder continental, mas também controla uma longa faixa costeira, que se estende do Mar do Japão a nordeste até o Golfo de Tonkin ao sul. Apesar desse grande litoral, o foco do país quase sempre foi voltado para dentro, com esforços esporádicos de navegação, e mesmo assim apenas em tempos de relativa segurança em terra.
     Tradicionalmente, as maiores ameaças à China nunca foram marítimas, exceto pela pirataria ocasional. Os focos de tensão costumavam ser as competições internas e tribos nômades no norte e oeste do país. A geografia hostil do território levou à formação de uma economia agrícola insular baseada no trabalho familiar, com uma estrutura hierárquica rígida, criada em parte para mitigar os levantes frequentes de líderes militares regionais. Muito do comércio chinês com o resto do mundo ocorria por vias terrestres ou por intermédio dos árabes e outros mercadores estrangeiros em regiões específicas do litoral. No geral, os chineses escolheram concentrar esforços na estabilidade da população e das fronteiras, em vez das oportunidades potenciais do comércio e da exploração marítima, particularmente porque o contato com estrangeiros poderia trazer tantos problemas quanto benefícios.
     Dois fatores contribuíram para os experimentos da China no campo do desenvolvimento naval – um deslocamento dos focos de guerra do nordeste para o sul do território, e os períodos de relativa estabilidade nacional. Durante a dinastia Song (960-1279), ao passo que a nordeste havia os exércitos de cavaleiros, dispunha-se de uma grande força naval interna na região sul pantanosa e cortada por rios. A mudança para as marinhas fluviais também se espalhou para o litoral, e os governantes Song fomentaram a navegação de cabotagem e o comércio, substituindo os mercadores estrangeiros ao longo da costa. Ainda que predominasse o foco na estabilidade interna, durante a dinastia Yuan (1271-1368) sob domínio dos mongóis aconteceram ao menos duas grandes expedições navais na segunda metade do século XIII – contra o Japão e a ilha de Java – ambas malsucedidas. O fracasso contribuiu para a decisão chinesa de novamente se afastar das águas. A aventura marítima final ocorreu no início da dinastia Ming (1368-1664), quando o explorador chinês muçulmano Zheng He fez suas famosas sete viagens, chegando longe, até a África, mas falhando em estabelecer qualquer forma de poder chinês no exterior. A frota de Zheng He foi desmantelada quando os governantes Ming viram tensões surgindo em casa, incluindo pirataria em alto-mar, e novamente a China se voltou para dentro do território.
     Mais ou menos na época em que Fernão Magalhães começou suas expedições globais no início dos anos 1500, os chineses reataram sua política isolacionista, limitando o comércio e a comunicação com o exterior e encerrando quase todas as possibilidades de aventuras marítimas. O foco naval da China passou para a defesa do litoral em vez da projeção de poder. A chegada de navios armados da Europa no século XIX abalou profundamente a lógica marítima convencional das autoridades chinesas, e só com muito atraso deu-se início a um programa naval baseado em tecnologia ocidental.
     Mas mesmo essa mudança não foi completamente integrada ao pensamento estratégico chinês mais amplo. A falta de percepção marítima contribuiu para a decisão do governo Qing de conceder seus acessos cruciais na boca do rio Tumen para a  Rússia em 1858, fechando permanentemente o acesso ao Mar do Japão pelo nordeste. Menos de 40 anos depois, apesar de ter construído uma das maiores frotas regionais, a Marinha chinesa foi esmagada pela emergente Marinha japonesa. Durante quase todo o século seguinte, os chineses novamente se concentraram no território, e as forças navais ocuparam um papel puramente de defesa do litoral. Desde os anos 1990, essa política vem se modificando aos poucos à medida em que a interconexão econômica da China com o resto do mundo aumentou. Para que a China assegurasse sua força econômica e a transformasse em maior influência global, o desenvolvimento de uma estratégia naval mais pró-ativa se tornou urgente.
Interpretando a “Linha de Nove Traços”
     Para entender a lógica marítima chinesa nos dias de hoje, e suas disputas territoriais com os países vizinhos, primeiro é preciso entender a chamada “linha de nove traços”, que mais ou menos demarca as reivindicações chinesas no Mar Meridional da China.
     A linha de nove traços foi baseada em uma antiga reivindicação territorial conhecida como linha de onze traços, criada em 1947 pelo governo do Kuomintang, e sem grandes considerações estratégicas, uma vez que o regime estava ocupado lidando com os saldos da ocupação japonesa na China e a guerra civil em andamento com os comunistas. Após o fim da ocupação nipônica, o governo Kuomintang mandou oficiais da Marinha e equipes de reconhecimento ao longo do Mar Meridional para mapear várias ilhas e arquipélagos. O Ministério do Interior publicou um mapa com uma linha de onze traços que fechava quase todo o Mar Meridional da China para além da costa do país. Esse mapa, apesar da falta de coordenadas precisas, se tornou a base das reivindicações atuais dos chineses, e após a fundação, em 1949, da República Popular da China, o documento foi adotado pelo novo governo. Em 1953, talvez como forma de mitigar os conflitos com o vizinho Vietnã, a atual linha de nove traços foi criada quando o governo chinês eliminou dois dos pontos de restrição.

     O novo mapa chinês foi pouco contestado pelos países vizinhos, muitos dos quais estavam concentrados em seus próprios movimentos de independência. Pequim entendeu esse silêncio como aceitação por parte das nações próximas e da comunidade internacional, e então as autoridades chinesas permaneceram quietas para não atrair contestações. Pequim evitou reivindicar oficialmente a linha de nove traços como uma fronteira irrevogável, e ela não é reconhecida internacionalmente.
     Assim como outros países reivindicantes, como Vietnã e as Filipinas, o objetivo de longo prazo da China é utilizar seu poderio naval crescente para controlar as ilhas e arquipélagos dentro do Mar Meridional e, consequentemente, controlar as riquezas e as posições estratégicas que esses locais representam. Quando a China estava militarmente debilitada, sustentou-se a ideia de abrir mão dos interesses de soberania e conduzir projetos de desenvolvimento conjunto, a fim de evitar os conflitos causados pelas pretensões sobrepostas, e ao mesmo tempo ganhar tempo para seu próprio desenvolvimento naval. Enquanto isso, para evitar a resistência de um bloco de países reivindicantes, Pequim abordou cada país individualmente para negociar as pretensões territoriais, sem comprometer toda a sua própria reivindicação da linha de nove traços. Isso permitiu que o governo chinês permanecesse como o lado dominante em negociações bilaterais, algo que talvez não fosse possível no diálogo com um fórum multinacional.
     Apesar da falta de reconhecimento legal da linha de nove traços e dos atritos constantes que ela causa, Pequim agora tem poucas condições de se afastar dessa pretensão. Com o aumento da atenção internacional e da competição regional pelo Mar Meridional da China, o público chinês – que entende a região dentro da linha como águas territoriais – está pressionando as autoridades a serem mais assertivas. Isso deixou Pequim em uma posição impraticável: quando a China afirma os projetos de desenvolvimento conjunto como prova de que os países vizinhos aceitam suas reivindicações, esses mesmos países rejeitam o argumento. Quando o governo minimiza suas pretensões para tentar administrar as relações internacionais, a população protesta – e no caso dos pescadores chineses, muitas vezes agem por conta própria nas águas disputadas, levando o governo a apoiá-los na retórica e às vezes com ações.
Desenvolvendo uma política marítima
      As complicações geradas pela linha de nove traços, o estágio de desenvolvimento interno da China e os deslocamentos no sistema internacional são todos fatores que contribuíram para moldar a estratégia marítima chinesa, atualmente em evolução.
     Sob o governo de Mao Tsé-Tung, a China se voltava para si mesma e era limitada por uma Marinha fraca. As reivindicações marítimas do país eram vagas, Pequim não procurou afirmar seus direitos de forma mais agressiva, e os movimentos de independência nos países vizinhos muito pouparam o país de tomar uma postura mais ostensiva no mar. O desenvolvimento naval da China permaneceu defensivo, preocupado em proteger o litoral de invasões. Deng Xiaoping, seguindo com sua reforma econômica interna no final dos anos 1970 e início de 1980, procurou o desenvolvimento conjunto e mais pragmático dos mares leste e sul da China, deixando de lado as aspirações de soberania territorial. Os gastos militares continuaram a se direcionar para as forças terrestres e os mísseis, e a Marinha foi relegada a um papel defensivo, operando apenas nas águas costeiras.
     Em boa parte, as políticas de Deng continuaram ao longo das duas décadas seguintes. Houve rompantes esporádicos no Mar Meridional, mas no geral a estratégia de evitar confronto direto permaneceu um princípio central no mar. A Marinha chinesa não estava em posição de desafiar o domínio da Marinha americana ou tomar alguma atitude contra os vizinhos, especialmente porque Pequim procurava aumentar a influência regional por meios políticos e econômicos ao invés de força militar.
     Mas as propostas de desenvolvimento conjunto para o Mar Meridional falharam em grande parte. A expansão do poder econômico chinês, junto com o aumento nos gastos militares – e mais recentemente o foco no desenvolvimento naval – levantaram suspeitas e preocupações entre os países vizinhos, e muitos se manifestaram para que os Estados Unidos tomassem uma posição mais ativa na região para contrabalancear a ascensão chinesa. A questão da linha de nove traços também se tornou mais significativa porque as nações tiveram que submeter suas pretensões marítimas à Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos do Mar, trazendo essas disputas um passo mais perto do arbítrio internacional. A China, que assinou o tratado muito pelos possíveis benefícios no Mar Oriental, se viu forçada a submeter numerosas reivindicações para o Mar Meridional, o que alarmou os países próximos diante do que eles entenderam como uma imposição aberta de hegemonia regional.
     Não foram apenas as nações reivindicantes que acharam as movimentações chinesas perturbadoras – Japão e Coréia do Sul, seriamente dependentes do Mar Meridional como corredor energético, bem como os Estados Unidos, Austrália e Índia entre outros que dependem do mar para o trânsito comercial e militar – todas essas nações entenderam as ações da China como um prelúdio de ameaça ao acesso livre às águas. O governo chinês respondeu com uma retórica cada vez mais assertiva, e também um papel mais presente das Forças de Defesa do país nas decisões da política externa. A antiga postura de não-enfrentamento estava dando lugar a uma nova abordagem.
O debate da política externa
      Em 1980, Deng Xiaoping expressou os moldes da política externa chinesa – a China deveria observar o mundo, manter sua posição, lidar tranquilamente com assuntos internacionais, esconder sua capacidade e fazer tudo a seu tempo, mantendo a discrição e nunca tomando posturas de liderança. Esses princípios básicos permaneceram como cerne da política externa, fosse como diretrizes para a ação ou justificativas para a inatividade. Mas os ambientes regional e interno da China mudaram significativamente desde a época das reformas de Deng, e a expansão militar e econômica do país já superava os conselhos para esconder as capacidades e fazer as coisas a seu tempo.
      Pequim compreende que só por meio de uma política mais proativa a China poderá se expandir de um poderio baseado em terra para uma potência naval, e assim reformular a região para atender os interesses da segurança nacional. O fracasso nessa empreitada permitiria que outros países próximos e seus aliados, especificamente os Estados Unidos, limitassem ou mesmo ameaçassem a China.
     Ao menos quatro elementos da política de Deng estão atualmente em debate ou se transformando – a passagem da não-interferência para o envolvimento criativo, da diplomacia bilateral para a multilateral, da diplomacia reativa para a preventiva, e a troca do não-alinhamento pelas semi-alianças.

     O envolvimento criativo é a forma da China ser mais ativa em preservar seus interesses no exterior se engajando na política interna de outras nações. No passado, o país já empregou dinheiro e outras ferramentas para moldar o desenvolvimento doméstico de outras nações, mas uma mudança oficial nessa política precisa de um envolvimento mais profundo nos assuntos locais. No entanto, há o risco dessa postura corroer o argumento da China de que se trataria apenas de um país em desenvolvimento ajudando outros frente ao imperialismo e a hegemonia ocidentais. Essa mudança de atitude poderia enfraquecer algumas das vantagens que a China tem em lidar com nações em desenvolvimento, uma vez que o país costumava vender promessas de não-interferência como alternativa às ofertas ocidentais de tecnologias melhores ou recursos para o desenvolvimento, que vinham sempre atrelados à exigência de mudanças políticas.
     Durante muito tempo a China confiou em relações bilaterais como o modo preferido de gerenciar seus interesses no cenário internacional. Quando o país operou em fóruns multinacionais, participou dos desdobramentos como um “estorvo” e não um líder. Por exemplo, a China pode vetar sanções aprovadas pelo Conselho de Segurança da ONU, mas raramente ofereceu alguma outra forma de ação para a comunidade internacional. Particularmente durante os anos 1990, Pequim temeu que sua posição relativamente fraca lhe angariaria poucos benefícios em fóruns multinacionais, em vez disso, a China ficaria à mercê de membros mais fortes, mas a ascensão econômica mudou essa equação.
     Atualmente, a busca chinesa por relações multilaterais é uma forma de assegurar seus interesses nos grupos maiores. As relações com a Associação das Nações do Sudeste Asiático e a participação na Organização de Cooperação de Xangai (OCX ou SCO) são exemplos de medidas para ajudar Pequim a moldar os direcionamentos políticos desses blocos. Ao se deslocar para a abordagem multilateral, a China pode fazer alguns países mais fracos se sentirem mais seguros e, assim, impedi-los de buscar apoio estadunidense.
      Tradicionalmente, a China teve uma política externa de reação, lidando com as crises quando elas surgiam, mas falhando em identificar ou agir para prevenir essas crises antes que elas se materializassem. Em lugares onde o governo chinês procurou acesso a recursos naturais, várias vezes foi pego de surpresa por mudanças na situação local, e não havia estratégia de resposta pronta – a divisão do Sudão e o Sudão do Sul foi um exemplo – Agora, a China está debatendo passar dessa política para outra, de procurar entender as forças e questões subjacentes que podem resultar em conflitos, e agir por conta própria ou com a comunidade internacional para amenizar situações voláteis. Na questão do Mar Meridional, isso significaria uma proposta mais clara que a linha de nove traços para demarcar suas reivindicações marítimas, e também mais empenho na ideia de um mecanismo de segurança asiático no qual a China ocuparia o papel de liderança ativa.
     A postura chinesa em alianças permanece a mesma que foi colocada por Deng Xiaoping nos anos 1980 – o país não participa de coalizões voltadas a atacar outras nações. Isso permitiu à China manter uma política externa independente, e evitar escaramuças internacionais por se envolver em alianças. O colapso do sistema da Guerra Fria e a ascensão da influência econômica e militar chinesa trouxeram a necessidade de rever essa postura. Pequim vem assistindo com cuidado enquanto a OTAN se expande para o Oriente e os Estados Unidos vêm fortalecendo alianças militares na região da Ásia e do Pacífico. A política de não-alinhamento deixa a China potencialmente sozinha para enfrentar esses grupos, e o país não está nem econômica nem militarmente preparado para isso.
     Para contrapor esse ponto fraco, foi concebida a estrutura de semi-alianças, que não deixaria a China refém de seus parceiros. O impulso em direção às parcerias estratégicas – mesmo com rivais abertos – e o aumento das atividades militares e humanitárias com outras nações são parte dessa política. Trata-se mais de desmantelar possíveis alianças contra a China do que formar alianças contra os Estados Unidos, através da aproximação com aliados estadunidenses tradicionais a fim de torná-los menos dispostos a tomar ações contra Pequim. Em termos de estratégia naval, os chineses estão cooperando com o Japão, a Índia e a Coréia do Sul em operações de combate à pirataria, e participando de mais exercícios e manobras em conjunto.
Olhando para frente
     O mundo e a China estão mudando. A ascensão do país como potência econômica forçou Pequim a repensar sua política externa. Perto de casa, a questão do Mar Meridional é um microcosmo do debate mais amplo da política externa chinesa. A ambiguidade das aspirações marítimas foi útil enquanto a região estava tranquila, mas não serve mais aos propósitos chineses. Pelo contrário, vem aumentando tensões junto com a expansão natural dos interesses e das atividades navais da China. A política de desenvolvimento conjunto herdada de Deng Xiaoping fracassou em fomentar qualquer cooperação significativa com os países vizinhos no mar, e a reivindicação da linha de nove traços perante a ONU ao mesmo tempo aumentou o nacionalismo chinês e fez surgir as contramedidas dos países próximos.
      Apesar da falta de clareza em sua política marítima, a China demonstrou sua intenção de consolidar suas reivindicações com base na linha de nove traços. Pequim reconhece que mudanças de postura são necessárias, mas qualquer mudança tem suas repercussões. O caminho para a transição é cheio de perigos – da decepção doméstica até as reações agressivas dos vizinhos, mas intencionalmente ou não, a mudança está acontecendo, e a condução dos debates da política externa terá consequências duradouras para a estratégia marítima da China e para suas posturas internacionais como um todo.

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*Os grifos são meus, assim como a inserção das siglas relativas a OCX.
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