Por Rodger Baker and Zhixing Zhang
Ao longo da última década, o mar
Meridional da China se tornou uma das regiões mais voláteis do leste da Ásia.
China, Vietnã, as Filipinas, Malásia, Brunei e Taiwan reivindicam soberania
sobre uma parte ou mesmo toda a região, e essas pretensões sobrepostas levaram
a confrontos diplomáticos e até militares nos últimos anos.
O valor estratégico do mar é óbvio, nele
se localizam numerosos arquipélagos, riquezas minerais e energéticas, além de
um terço da navegação mundial passar por lá. No entanto, para a China, o Mar
Meridional representa mais do que questões práticas, e vai no centro do dilema
da política externa de Pequim: como afirmar pretensões marítimas históricas e
ao mesmo tempo manter a política externa avessa a confrontos conforme
estabelecido pelo antigo líder chinês Deng Xiaping em 1980.
Os chineses mostraram interesse no
controle do mar nos momentos finais da guerra civil. Uma vez que a maioria das
nações reivindicantes estavam ocupadas com seus próprios movimentos de
independência, o país pouco precisou fazer para sustentar suas pretensões.
Porém, esses mesmos países fortaleceram suas forças navais, buscaram novas
relações e tomaram uma postura mais ativa de explorar e patrulhar as águas.
Soma-se a isso a hostilidade dos chineses a qualquer concessão real ou
imaginária de territórios. Nesse cenário a atitude comedida proposta por Deng
não é mais uma opção.
A evolução da
lógica marítima chinesa
A China é um vasto poder continental, mas
também controla uma longa faixa costeira, que se estende do Mar do Japão a
nordeste até o Golfo de Tonkin ao sul. Apesar desse grande litoral, o foco do
país quase sempre foi voltado para dentro, com esforços esporádicos de
navegação, e mesmo assim apenas em tempos de relativa segurança em terra.
Tradicionalmente, as maiores ameaças à
China nunca foram marítimas, exceto pela pirataria ocasional. Os focos de
tensão costumavam ser as competições internas e tribos nômades no norte e oeste
do país. A geografia hostil do território levou à formação de uma economia
agrícola insular baseada no trabalho familiar, com uma estrutura hierárquica
rígida, criada em parte para mitigar os levantes frequentes de líderes
militares regionais. Muito do comércio chinês com o resto do mundo ocorria por
vias terrestres ou por intermédio dos árabes e outros mercadores estrangeiros
em regiões específicas do litoral. No geral, os chineses escolheram concentrar
esforços na estabilidade da população e das fronteiras, em vez das
oportunidades potenciais do comércio e da exploração marítima, particularmente
porque o contato com estrangeiros poderia trazer tantos problemas quanto
benefícios.
Dois fatores contribuíram para os
experimentos da China no campo do desenvolvimento naval – um deslocamento dos
focos de guerra do nordeste para o sul do território, e os períodos de relativa
estabilidade nacional. Durante a dinastia Song (960-1279), ao passo que a
nordeste havia os exércitos de cavaleiros, dispunha-se de uma grande força
naval interna na região sul pantanosa e cortada por rios. A mudança para as
marinhas fluviais também se espalhou para o litoral, e os governantes Song
fomentaram a navegação de cabotagem e o comércio, substituindo os mercadores
estrangeiros ao longo da costa. Ainda que predominasse o foco na estabilidade
interna, durante a dinastia Yuan (1271-1368) sob domínio dos mongóis
aconteceram ao menos duas grandes expedições navais na segunda metade do século
XIII – contra o Japão e a ilha de Java – ambas malsucedidas. O fracasso
contribuiu para a decisão chinesa de novamente se afastar das águas. A aventura
marítima final ocorreu no início da dinastia Ming (1368-1664), quando o
explorador chinês muçulmano Zheng He fez suas famosas sete viagens, chegando
longe, até a África, mas falhando em estabelecer qualquer forma de poder chinês
no exterior. A frota de Zheng He foi desmantelada quando os governantes Ming
viram tensões surgindo em casa, incluindo pirataria em alto-mar, e novamente a
China se voltou para dentro do território.
Mais ou menos na época em que Fernão
Magalhães começou suas expedições globais no início dos anos 1500, os chineses
reataram sua política isolacionista, limitando o comércio e a comunicação com o
exterior e encerrando quase todas as possibilidades de aventuras marítimas. O
foco naval da China passou para a defesa do litoral em vez da projeção de
poder. A chegada de navios armados da Europa no século XIX abalou profundamente
a lógica marítima convencional das autoridades chinesas, e só com muito atraso
deu-se início a um programa naval baseado em tecnologia ocidental.
Mas mesmo essa mudança não foi
completamente integrada ao pensamento estratégico chinês mais amplo. A falta de
percepção marítima contribuiu para a decisão do governo Qing de conceder seus
acessos cruciais na boca do rio Tumen para a
Rússia em 1858, fechando permanentemente o acesso ao Mar do Japão pelo
nordeste. Menos de 40 anos depois, apesar de ter construído uma das maiores
frotas regionais, a Marinha chinesa foi esmagada pela emergente Marinha
japonesa. Durante quase todo o século seguinte, os chineses novamente se
concentraram no território, e as forças navais ocuparam um papel puramente de
defesa do litoral. Desde os anos 1990, essa política vem se modificando aos
poucos à medida em que a interconexão econômica da China com o resto do mundo
aumentou. Para que a China assegurasse sua força econômica e a transformasse em
maior influência global, o desenvolvimento de uma estratégia naval mais
pró-ativa se tornou urgente.
Interpretando a “Linha de Nove Traços”
Para entender a lógica marítima chinesa
nos dias de hoje, e suas disputas territoriais com os países vizinhos, primeiro
é preciso entender a chamada “linha de nove traços”, que mais ou menos demarca
as reivindicações chinesas no Mar Meridional da China.
A linha de nove traços foi baseada em uma
antiga reivindicação territorial conhecida como linha de onze traços, criada em
1947 pelo governo do Kuomintang, e sem grandes considerações estratégicas, uma
vez que o regime estava ocupado lidando com os saldos da ocupação japonesa na
China e a guerra civil em andamento com os comunistas. Após o fim da ocupação
nipônica, o governo Kuomintang mandou oficiais da Marinha e equipes de
reconhecimento ao longo do Mar Meridional para mapear várias ilhas e
arquipélagos. O Ministério do Interior publicou um mapa com uma linha de onze
traços que fechava quase todo o Mar Meridional da China para além da costa do
país. Esse mapa, apesar da falta de coordenadas precisas, se tornou a base das
reivindicações atuais dos chineses, e após a fundação, em 1949, da República
Popular da China, o documento foi adotado pelo novo governo. Em 1953, talvez
como forma de mitigar os conflitos com o vizinho Vietnã, a atual linha de nove
traços foi criada quando o governo chinês eliminou dois dos pontos de
restrição.
O novo mapa chinês foi pouco contestado
pelos países vizinhos, muitos dos quais estavam concentrados em seus próprios
movimentos de independência. Pequim entendeu esse silêncio como aceitação por
parte das nações próximas e da comunidade internacional, e então as autoridades
chinesas permaneceram quietas para não atrair contestações. Pequim evitou
reivindicar oficialmente a linha de nove traços como uma fronteira irrevogável,
e ela não é reconhecida internacionalmente.
Assim como outros países reivindicantes,
como Vietnã e as Filipinas, o objetivo de longo prazo da China é utilizar seu
poderio naval crescente para controlar as ilhas e arquipélagos dentro do Mar
Meridional e, consequentemente, controlar as riquezas e as posições
estratégicas que esses locais representam. Quando a China estava militarmente
debilitada, sustentou-se a ideia de abrir mão dos interesses de soberania e
conduzir projetos de desenvolvimento conjunto, a fim de evitar os conflitos
causados pelas pretensões sobrepostas, e ao mesmo tempo ganhar tempo para seu
próprio desenvolvimento naval. Enquanto isso, para evitar a resistência de um
bloco de países reivindicantes, Pequim abordou cada país individualmente para
negociar as pretensões territoriais, sem comprometer toda a sua própria
reivindicação da linha de nove traços. Isso permitiu que o governo chinês
permanecesse como o lado dominante em negociações bilaterais, algo que talvez
não fosse possível no diálogo com um fórum multinacional.
Apesar da falta de reconhecimento legal da
linha de nove traços e dos atritos constantes que ela causa, Pequim agora tem
poucas condições de se afastar dessa pretensão. Com o aumento da atenção
internacional e da competição regional pelo Mar Meridional da China, o público
chinês – que entende a região dentro da linha como águas territoriais – está
pressionando as autoridades a serem mais assertivas. Isso deixou Pequim em uma
posição impraticável: quando a China afirma os projetos de desenvolvimento
conjunto como prova de que os países vizinhos aceitam suas reivindicações,
esses mesmos países rejeitam o argumento. Quando o governo minimiza suas pretensões
para tentar administrar as relações internacionais, a população protesta – e no
caso dos pescadores chineses, muitas vezes agem por conta própria nas águas
disputadas, levando o governo a apoiá-los na retórica e às vezes com ações.
Desenvolvendo uma política marítima
As complicações geradas pela linha de
nove traços, o estágio de desenvolvimento interno da China e os deslocamentos
no sistema internacional são todos fatores que contribuíram para moldar a
estratégia marítima chinesa, atualmente em evolução.
Sob o governo de Mao Tsé-Tung, a China se
voltava para si mesma e era limitada por uma Marinha fraca. As reivindicações
marítimas do país eram vagas, Pequim não procurou afirmar seus direitos de
forma mais agressiva, e os movimentos de independência nos países vizinhos
muito pouparam o país de tomar uma postura mais ostensiva no mar. O
desenvolvimento naval da China permaneceu defensivo, preocupado em proteger o
litoral de invasões. Deng Xiaoping, seguindo com sua reforma econômica interna
no final dos anos 1970 e início de 1980, procurou o desenvolvimento conjunto e
mais pragmático dos mares leste e sul da China, deixando de lado as aspirações
de soberania territorial. Os gastos militares continuaram a se direcionar para
as forças terrestres e os mísseis, e a Marinha foi relegada a um papel
defensivo, operando apenas nas águas costeiras.
Em boa parte, as políticas de Deng
continuaram ao longo das duas décadas seguintes. Houve rompantes esporádicos no
Mar Meridional, mas no geral a estratégia de evitar confronto direto permaneceu
um princípio central no mar. A Marinha chinesa não estava em posição de
desafiar o domínio da Marinha americana ou tomar alguma atitude contra os
vizinhos, especialmente porque Pequim procurava aumentar a influência regional
por meios políticos e econômicos ao invés de força militar.
Mas as propostas de desenvolvimento
conjunto para o Mar Meridional falharam em grande parte. A expansão do poder
econômico chinês, junto com o aumento nos gastos militares – e mais
recentemente o foco no desenvolvimento naval – levantaram suspeitas e
preocupações entre os países vizinhos, e muitos se manifestaram para que os
Estados Unidos tomassem uma posição mais ativa na região para contrabalancear a
ascensão chinesa. A questão da linha de nove traços também se tornou mais
significativa porque as nações tiveram que submeter suas pretensões marítimas à
Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos do Mar, trazendo essas disputas
um passo mais perto do arbítrio internacional. A China, que assinou o tratado
muito pelos possíveis benefícios no Mar Oriental, se viu forçada a submeter
numerosas reivindicações para o Mar Meridional, o que alarmou os países
próximos diante do que eles entenderam como uma imposição aberta de hegemonia
regional.
Não foram apenas as nações reivindicantes
que acharam as movimentações chinesas perturbadoras – Japão e Coréia do Sul,
seriamente dependentes do Mar Meridional como corredor energético, bem como os
Estados Unidos, Austrália e Índia entre outros que dependem do mar para o
trânsito comercial e militar – todas essas nações entenderam as ações da China
como um prelúdio de ameaça ao acesso livre às águas. O governo chinês respondeu
com uma retórica cada vez mais assertiva, e também um papel mais presente das
Forças de Defesa do país nas decisões da política externa. A antiga postura de
não-enfrentamento estava dando lugar a uma nova abordagem.
O debate da política externa
Em 1980, Deng Xiaoping expressou os
moldes da política externa chinesa – a China deveria observar o mundo, manter
sua posição, lidar tranquilamente com assuntos internacionais, esconder sua
capacidade e fazer tudo a seu tempo, mantendo a discrição e nunca tomando
posturas de liderança. Esses princípios básicos permaneceram como cerne da
política externa, fosse como diretrizes para a ação ou justificativas para a
inatividade. Mas os ambientes regional e interno da China mudaram
significativamente desde a época das reformas de Deng, e a expansão militar e
econômica do país já superava os conselhos para esconder as capacidades e fazer
as coisas a seu tempo.
Pequim compreende que só por meio de uma
política mais proativa a China poderá se expandir de um poderio baseado em
terra para uma potência naval, e assim reformular a região para atender os
interesses da segurança nacional. O fracasso nessa empreitada permitiria que
outros países próximos e seus aliados, especificamente os Estados Unidos,
limitassem ou mesmo ameaçassem a China.
Ao menos quatro elementos da política de
Deng estão atualmente em debate ou se transformando – a passagem da
não-interferência para o envolvimento criativo, da diplomacia bilateral para a
multilateral, da diplomacia reativa para a preventiva, e a troca do
não-alinhamento pelas semi-alianças.
O envolvimento criativo é a forma da China
ser mais ativa em preservar seus interesses no exterior se engajando na
política interna de outras nações. No passado, o país já empregou dinheiro e
outras ferramentas para moldar o desenvolvimento doméstico de outras nações,
mas uma mudança oficial nessa política precisa de um envolvimento mais profundo
nos assuntos locais. No entanto, há o risco dessa postura corroer o argumento
da China de que se trataria apenas de um país em desenvolvimento ajudando
outros frente ao imperialismo e a hegemonia ocidentais. Essa mudança de atitude
poderia enfraquecer algumas das vantagens que a China tem em lidar com nações
em desenvolvimento, uma vez que o país costumava vender promessas de
não-interferência como alternativa às ofertas ocidentais de tecnologias
melhores ou recursos para o desenvolvimento, que vinham sempre atrelados à
exigência de mudanças políticas.
Durante muito tempo a China confiou em
relações bilaterais como o modo preferido de gerenciar seus interesses no
cenário internacional. Quando o país operou em fóruns multinacionais,
participou dos desdobramentos como um “estorvo” e não um líder. Por exemplo, a
China pode vetar sanções aprovadas pelo Conselho de Segurança da ONU, mas
raramente ofereceu alguma outra forma de ação para a comunidade internacional.
Particularmente durante os anos 1990, Pequim temeu que sua posição
relativamente fraca lhe angariaria poucos benefícios em fóruns multinacionais,
em vez disso, a China ficaria à mercê de membros mais fortes, mas a ascensão
econômica mudou essa equação.
Atualmente, a busca chinesa por relações
multilaterais é uma forma de assegurar seus interesses nos grupos maiores. As
relações com a Associação das Nações do Sudeste Asiático e a participação na
Organização de Cooperação de Xangai (OCX ou SCO) são exemplos de medidas para ajudar Pequim
a moldar os direcionamentos políticos desses blocos. Ao se deslocar para a abordagem
multilateral, a China pode fazer alguns países mais fracos se sentirem mais
seguros e, assim, impedi-los de buscar apoio estadunidense.
Tradicionalmente, a China teve uma
política externa de reação, lidando com as crises quando elas surgiam, mas
falhando em identificar ou agir para prevenir essas crises antes que elas se
materializassem. Em lugares onde o governo chinês procurou acesso a recursos
naturais, várias vezes foi pego de surpresa por mudanças na situação local, e
não havia estratégia de resposta pronta – a divisão do Sudão e o Sudão do Sul
foi um exemplo – Agora, a China está debatendo passar dessa política para
outra, de procurar entender as forças e questões subjacentes que podem resultar
em conflitos, e agir por conta própria ou com a comunidade internacional para
amenizar situações voláteis. Na questão do Mar Meridional, isso significaria
uma proposta mais clara que a linha de nove traços para demarcar suas
reivindicações marítimas, e também mais empenho na ideia de um mecanismo de
segurança asiático no qual a China ocuparia o papel de liderança ativa.
A postura chinesa em alianças permanece a
mesma que foi colocada por Deng Xiaoping nos anos 1980 – o país não participa
de coalizões voltadas a atacar outras nações. Isso permitiu à China manter uma
política externa independente, e evitar escaramuças internacionais por se
envolver em alianças. O colapso do sistema da Guerra Fria e a ascensão da
influência econômica e militar chinesa trouxeram a necessidade de rever essa
postura. Pequim vem assistindo com cuidado enquanto a OTAN se expande para o
Oriente e os Estados Unidos vêm fortalecendo alianças militares na região da
Ásia e do Pacífico. A política de não-alinhamento deixa a China potencialmente
sozinha para enfrentar esses grupos, e o país não está nem econômica nem
militarmente preparado para isso.
Para contrapor esse ponto fraco, foi
concebida a estrutura de semi-alianças, que não deixaria a China refém de seus
parceiros. O impulso em direção às parcerias estratégicas – mesmo com rivais
abertos – e o aumento das atividades militares e humanitárias com outras nações
são parte dessa política. Trata-se mais de desmantelar possíveis alianças
contra a China do que formar alianças contra os Estados Unidos, através da
aproximação com aliados estadunidenses tradicionais a fim de torná-los menos
dispostos a tomar ações contra Pequim. Em termos de estratégia naval, os
chineses estão cooperando com o Japão, a Índia e a Coréia do Sul em operações
de combate à pirataria, e participando de mais exercícios e manobras em
conjunto.
Olhando para frente
O mundo e a China estão mudando. A
ascensão do país como potência econômica forçou Pequim a repensar sua política
externa. Perto de casa, a questão do Mar Meridional é um microcosmo do debate
mais amplo da política externa chinesa. A ambiguidade das aspirações marítimas
foi útil enquanto a região estava tranquila, mas não serve mais aos propósitos chineses.
Pelo contrário, vem aumentando tensões junto com a expansão natural dos
interesses e das atividades navais da China. A política de desenvolvimento
conjunto herdada de Deng Xiaoping fracassou em fomentar qualquer cooperação
significativa com os países vizinhos no mar, e a reivindicação da linha de nove
traços perante a ONU ao mesmo tempo aumentou o nacionalismo chinês e fez
surgir as contramedidas dos países próximos.
Apesar da falta de clareza em sua
política marítima, a China demonstrou sua intenção de consolidar suas
reivindicações com base na linha de nove traços. Pequim reconhece que mudanças
de postura são necessárias, mas qualquer mudança tem suas repercussões. O
caminho para a transição é cheio de perigos – da decepção doméstica até as reações
agressivas dos vizinhos, mas intencionalmente ou não, a mudança está
acontecendo, e a condução dos debates da política externa terá consequências
duradouras para a estratégia marítima da China e para suas posturas
internacionais como um todo.
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http://www.naval.com.br/blog/2012/07/22/opiniao-estrangeira-o-paradoxo-da-estrategia-naval-da-china/#ixzz21jG2Dlf5
*Os grifos são meus, assim como a inserção das siglas relativas a OCX.
